یادداشت/ یارانهها نامتقارن و هزینه فرصت انرژی
یارانههای انرژی در طی دهههای اخیر به یکی از پیچیدهترین چالشهای سیاستگذاری مالی و اقتصادی کشور تبدیل شده است، این یارانهها بخش قابل توجهی از منابع بودجه عمومی و حتی منابع فرابودجهای را جذب میکنند
محسن راجی اسدآبادی، مدرس دانشگاه و پژوهشگر اقتصادبخش عمومی
یارانههای انرژی در طی دهههای اخیر به یکی از پیچیدهترین چالشهای سیاستگذاری مالی و اقتصادی کشور تبدیل شده است، این یارانهها بخش قابل توجهی از منابع بودجه عمومی و حتی منابع فرابودجهای را جذب میکنند که در عین حال توزیع آنها به شکل آشکار ناعادلانه است. بر اساس برآوردهای صندوق بینالمللی پول در سال ۲۰۲۲، مجموع یارانههای پنهان و آشکار انرژی در ایران حدود ۱۵ درصد تولید ناخالصداخلی و در گزارش تازه همین موسسه در سال ۲۰۲۳، یارانه انرژی ایران حدود ۱۸ درصد تولیدناخالص داخلی برآورد شده، که بالاترین رقم در جهان است.
این در حالی است که بررسی آثار بودجهای یارانههای انرژی نشان میدهد که بهطور متوسط حدود ۴۰ درصد از منابع بودجه عمومی و شرکتهای دولتی مستقیم یا غیرمستقیم صرف تأمین انرژی با قیمتهای یارانهای میشود، و این امر فشار مضاعفی بر کسری بودجه ساختاری کشور ایجاد میکند. نکته مهمی که صندوق بینالمللی پول بر آن تأکید میکند، سهم بالای «یارانههای نامتقارن» ناشی از قیمتگذاری ناکارا، ناتوانی در انعکاس هزینه فرصت نفت و گاز، ضعف کارایی پالایش و نیروگاهها و اتلاف گسترده انرژی است.
با وجود سهم عظیم منابعی که به یارانه انرژی اختصاص داده میشود، شواهد رسمی نشان میدهد که توزیع آن با معیارهای عدالت اجتماعی همخوان نیست، گزارش سازمان برنامه و بودجه (۱۳۹۹) نشان میدهد که سه دهک بالای درآمدی، یعنی دهکهای ۸ تا ۱۰، حدود ۶۵ تا ۷۰ درصد کل یارانه بنزین، گاز و سایر حاملهای انرژی را به دلیل مصرف بیشتر انرژی دریافت میکنند، در حالی که سه دهک پایین، تنها نزدیک به ۱۰ درصد از یارانهها را جذب میکنند. دهک دهم بهتنهایی بین ۳ تا ۵ برابر دهک اول از یارانه انرژی بهرهمند میشود، لذا یارانه انرژی در ایران نهتنها بهطور شدید، نابرابر توزیع میشود، بلکه اثر آن بر توزیع درآمد، عکس جهت عدالت اجتماعی عمل میکند و ساختار فعلی یارانه انرژی به تداوم نابرابری و تشدید مصرف انرژی منجر شده است. لذا می توان بیان داشت، بهرغم وفور منابع، قیمتگذاری غیرواقعی منجر به کسری بودجه، کاهش سرمایهگذاری، تشدید مصرف و شکلگیری چرخه معیوب وابستگی مصرفکنندگان به یارانه ارزان شده است.
تحلیل یارانههای انرژی درکشور، بدلیل فقدان شفافیت آماری، نبود نظام حسابداری جامع یارانهها و تفاوت میان یارانههای آشکار و نامتقارن، باعث اختلاف معناداری در برآوردها شده است، لذا در ادامه سعی میگردد، با مطالعات تطبیقی بینالمللی تصویر متقنی از مسیرهای موفق اصلاح یارانه در جهان، برای ترسیم مدل داخلی ارائه کرد. بانک توسعه آسیا در گزارش ۲۰۲۲ خود رویکردی متفاوت اتخاذ کرده و تمرکز را بر تجربه کشورهای آسیایی قرار داده که با وجود نداشتن منابع نفتی گسترده، با بحران قیمتگذاری انرژی دستبهگریبان بودهاند. دادههای بانک توسعه آسیایی درباره اندونزی، مالزی، تایلند و ویتنام نشان میدهد اصلاح یارانه تنها زمانی پایدار است که با سه سازوکار همراه باشد: تنظیم تدریجی قیمتها، ایجاد سازوکار ارتباطی عمومی و توجه به اثرات رفاهی بر دهکهای پایین.
تجربه اندونزی که در سال ۲۰۱۱ سهم یارانه سوخت آن معادل ۲.۵ درصد تولید ناخالص داخلی بود، نشان میدهد اصلاحات سریع و بدون زیرساخت دادهای، مانند تجربه سال ۲۰۰۵ آن کشور، منجر به اعتراضات گسترده شد و دولت مجبور به عقبنشینی از اصلاحات اقتصادی شد. در مقابل، اصلاح سال ۲۰۱۴ با اتکا به پایگاه داده جامع ۱۵.۵ میلیون خانوار کمدرآمد و پرداخت نقدی هدفمند، توانست اصلاح یارانهها را با هزینه اجتماعی پایین انجام دهد. در مرحله نخست اصلاحات، دولت اندونزی تصمیم گرفت پیش از اصلاح قیمت، «نظام شناسایی دقیق خانوارها» را ایجاد کند، به همین دلیل پایگاه دادهای با پوشش خانوار کمدرآمد ایجاد شد و پرداختهای حمایتی پیش از اصلاح قیمتی انجام شد. بر اساس گزارش بانک جهانی (۲۰۱۵)، در سال اول اصلاحات، اندونزی توانست حدود ۱۵ میلیارد دلار از منابع یارانهای را آزاد کند، بدون آنکه ناآرامی گستردهای شکل بگیرد. نکته مهمی که صندوق بینالمللی پول (۲۰۲۳) درباره اندونزی برجسته میکند آن است که این کشور بهجای حذف ناگهانی یارانه، قیمتها را در چهار مرحله و طی دو سال افزایش داد و در هر مرحله، اثر بودجهای و رفاهی آن را ارزیابی کرد. همین فرآیند تدریجی باعث شد فشار تورمی و اجتماعی کاهش یابد و اعتماد عمومی به تصمیم دولت افزایش پیدا کند. مهمتر اینکه منابع آزادشده مستقیماً به سرمایهگذاری زیربنایی و آموزش اختصاص یافت و دولت بهطور عمومی اعلام میکرد که این منابع چگونه و در کجا هزینه میشود. اندونزی یکی از شاخصترین نمونههایی است که در گزارش بانک توسعه آسیایی (۲۰۲۲) و بانک جهانی (۲۰۲۰) بهعنوان نمونه موفق اصلاح تدریجی معرفی شده است.
مالزی تجربه متفاوتی دارد، زیرا این کشور برخلاف اندونزی از دهه ۲۰۱۰ سیستم قیمتی خود را بر پایه «فرمول هزینه واقعی» تنظیم کرد. طبق گزارش وزارت دارایی مالزی[۱] این کشور قیمت بنزین و گازوئیل را با فرمول قیمت جهانی نفت هماهنگ کرد و یارانه را تنها در مقاطع خاص اعمال نمود. این اقدام باعث شد سهم یارانه از ۲.۶ درصد GDP در سال ۲۰۱۱ به کمتر از ۰.۵ درصد در سال ۲۰۱۶ برسد. مالزی بین سالهای ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۴ فرآیند تعدیل قیمت حاملهای انرژی را بهصورت مرحلهای اجرا کرد و با استفاده از برنامه BR1M مبلغ نقدی هدفمند به ۷.۲ میلیون خانوار پرداخت نمود. تجربه مالزی نیز نشان میدهد اصلاح قیمت انرژی تنها بعد از ایجاد «فرمول قیمت بر مبنای هزینه واقعی» موفق شد و این کشور توانست سالانه حدود ۶ میلیارد دلار از هزینههای غیرکارآمد انرژی بکاهد. گزارش بانک توسعه آسیایی (۲۰۲۲) تأکید میکند که موفقیت مالزی نهفقط ناشی از اصلاح تدریجی قیمت، بلکه حاصل انتشار گزارش ماهانه درباره هزینه یارانه و اثر آن بر بودجه عمومی است، این شفافیت، مانع بزرگ اعتراض اجتماعی شد و اعتماد عمومی را تقویت کرد، عاملی که طبق گزارش IBS (2023) در همه کشورهای موفق مورد تاکید بوده است. اصلاحات واقعی هنگامی موفقاند که از منظر اقتصاد سیاسی طراحی شوند، زیرا مقاومت اجتماعی مهمترین مانع است.
تایلند و ویتنام مسیر متفاوتی را انتخاب کردند و در آنها اصلاحات بیشتر از منظر کارایی بودجه و کاهش ناترازی مالی دولت دنبال شد. در تایلند، بخش مهمی از اصلاحات از سال ۲۰۱۳ آغاز شد؛ یعنی زمانی که هزینه یارانههای انرژی به حدود ۳ درصد GDP رسیده بود و بهگفته بانک توسعه آسیایی (۲۰۲۲)، پرداخت این حجم از یارانه امکان ادامه اجرای پروژههای توسعهای را از دولت سلب کرده بود، دولت تایلند ابتدا قیمت LPG و سوخت صنعتی را اصلاح کرد و سپس بهسراغ بنزین رفت. این کشور قیمتها را در مدت ۵ سال آزاد کرد، اما همزمان با اصلاحات، بستههای جبرانی هدفمند نه بهصورت عمومی، بلکه تنها برای ۲۰ درصد پایین درآمدی ارائه شد. بانک جهانی (۲۰۲۰) گزارش میدهد که این روش باعث شد فشار تورمی محدود بماند و اصلاحات با حداقل اعتراض اجتماعی بدلیل حمایتها دقیق و مبتنی بر داده پیش برود، نه گسترده.
ویتنام نیز در دهه گذشته اصلاحات گستردهای انجام داد، اما مسیر آن بیش از دیگر کشورها به اصلاح ساختار انرژی وابسته بود. طبق گزارش شفافسازی یارانههای انرژی موسسه بینالمللی توسعه پایدار (۲۰۲۱)، ویتنام ابتدا ناتوانی شبکه برق و نیروگاهها را بهعنوان علت اصلی نیاز به یارانه معرفی کرد و سپس با سرمایهگذاری در بهرهوری انرژی، وابستگی به یارانه را کاهش داد. بر اساس گزارش بانک جهانی (۲۰۲۰)، این کشور توانست با اصلاح تدریجی قیمت برق و کاهش اتلاف شبکه، یارانههای پنهان برق را از حدود ۳.۴ درصد GDP در سال ۲۰۱۰ به حدود ۱.۲ درصد در سال ۲۰۱۸ کاهش دهد. نکته مهمی که در تجربه ویتنام ثبت شده و برای ایران اهمیت ویژه دارد، ارتباط اصلاح قیمت انرژی با «برنامه جامع اصلاح ساختار بودجه» است، ویتنام همزمان با اصلاح قیمت انرژی، ساختار مالی شرکتهای دولتی را نیز اصلاح کرد. این تجربه میتواند بسیار آموزنده باشد، زیرا یارانه پنهان انرژی در ایران بیش از هر چیز، ناشی از کسری ساختاری در شرکتهای دولتی و قیمتگذاری غیرواقعی است.
در تحلیل تجربیات شرق آسیا، باید از تجربه چین و کرهجنوبی نیز یاد کرد، هرچند این کشورها بهمعنای سنتی، یارانه انرژی گسترده نداشتند. چین در مسیر اصلاح انرژی بیشتر بر «اصلاح سمت تقاضا» تمرکز کرد و طبق گزارش صندوق بینالمللی پول (۲۰۲۳) با وضع مالیات کربن و تعرفههای مصرفی، نهتنها وابستگی به یارانه را کاهش داد، بلکه توانست مصرف انرژی را بهشدت کنترل کند. کرهجنوبی نیز از دهه ۲۰۰۰ با سرمایهگذاری در انرژیهای نو و حذف تدریجی یارانه سوختهای فسیلی، وابستگی به منابع یارانهای را پایین آورد. نکته مهم در این تجربهها آن است که کشورهای شرق آسیا متوجه شدند اصلاح یارانه انرژی بدون اصلاح ساختار کل اقتصاد امکانپذیر نیست.
در تحلیل تجربیات غربآسیا، می توان از عربستان سعودی، امارات و کویت نام برد. این کشورها طی سالهای ۲۰۱۵ تا ۲۰۱۸ اصلاحات یارانه انرژی را در قالب برنامههای چندمرحلهای اجرا کردند و در کنار آن، پرداخت نقدی یا اعتباری هدفمند به خانوارهای کمدرآمد اختصاص یافت. دادههای منتشرشده توسط صندوق بین اللملی پول (۲۰۱۵) نشان میدهد که اصلاحات مزبور، علاوه بر کاهش فشار بر بودجه، موجب کاهش انحرافهای قیمتی و بهبود کارایی مصرف انرژی شد. بانک جهانی نشان میدهد که اصلاحات در کشورهای امارات، عربستان، قزاقستان، آذربایجان و الجزایر زمانی موفق شدهاند که دولت ابتدا کیک اقتصادی را بزرگتر و وابستگی خود به درآمدهای نفتی را کاهش داده و سپس سازوکار قیمتگذاری را اصلاح کرده است. نکته مهم در اغلب کشورهای نفتی، شکست اصلاح یارانه انرژی نه ناشی از مشکلات فنی یا تورم، بلکه ناشی از نبود نظام ارتباطی، فقدان اعتماد عمومی، شفاف نبودن هزینه واقعی انرژی و ضعف نظام بودجهای است، بهبیاندیگر، مردم زمانی حاضر به پذیرش اصلاح قیمت هستند که بدانند منابع آزادشده چگونه و در چه برنامههایی صرف میشود. تجربه عربستان در سالهای ۲۰۱۷ تا ۲۰۲۰ نمونهای از این الگوست که در آن دولت بهطور رسمی مسیر هزینهکرد منابع حاصل از اصلاح انرژی را منتشر کرد و همین موضوع توانست مقاومت عمومی را بهشدت کاهش دهد. کشورهایی چون عربستان، امارات و عمان نیز تا پیش از ۲۰۱۵ الگوی پرداخت یارانه انرژی نامتقارن داشتند، اما اصلاحات تدریجی و اعمال مالیات کربن و اصلاح سازوکارهای بودجهای توانست سهم یارانه انرژی را در برخی از این کشورها از حدود ۱۰ درصد GDP به کمتر از ۴ درصد کاهش دهد.
تجربیات فوق نشان میدهد؛ کشورهایی که موفق به اصلاح ساختار یارانه انرژی شدهاند، چهار پیششرط کلیدی را رعایت کردهاند:
- نخست، وجود یک پایگاه داده بهروز، دقیق و قابل اتکا برای دهکبندی درآمدی،
- دوم، اجرای تدریجی اصلاحات بهجای رویکرد «بیگبنگ» یا اصلاح شوک درمانی،
- سوم، ایجاد اعتماد عمومی، انتشار گزارش ماهانه هزینه یارانه و اثر آن بر بودجه عمومی، این منابع چگونه و در کجا هزینه میشود، و
- چهارم، وجود مکانیسمهای جبرانی شفاف، قابل پیشبینی و محدود به گروههای هدف.
تجارب جنوبشرق آسیا و کشورهای نفتی نشان میدهد که اصلاح موفق تنها زمانی تحقق مییابد که جامعه نسبت به اهداف و نحوه مصرف منابع آزادشده آگاه باشد و نظام سیاستگذاری بتواند بهطور دقیق از دهکبندی و شناسایی خانوارهای آسیبپذیر اطمینان حاصل کند.
در کشورمان، فقدان دادههای دقیق و بروز درخصوص درآمد و مصرف انرژی خانوارها، یکی از مهمترین چالشها بوده است و ضعف در اتصال دادهها و نداشتن پایگاه داده یکپارچه رفاهی، باعث شده بسیاری از تحلیلها با خطای بالایی همراه باشد. گزارش بررسی اصلاح یارانههای انرژی و عدالت اجتماعی (مرکز پژوهشهای مجلس) اعلام کرد که خطای دهکبندی در برخی سالها بین ۲۰ تا ۳۰ درصد بوده است، این بدان معناست که حدود یکسوم خانوارها ممکن است بهدرستی در دهک مناسب قرار نگیرند. چنین خطایی عملاً یک مانع ساختاری برای هدفمندسازی دقیق یارانههاست. همین موضوع باعث شد برخی تصمیمات سیاستی، مانند هدفمندی یارانهها در سال ۱۳۸۹ یا افزایش قیمت بنزین در سال ۱۳۹۸، نتوانند آثار مورد انتظار بر عدالت و کارایی توزیع درآمد را ایجاد کنند. موفقیت اصلاح یارانه تنها زمانی تضمین میشود که کشور مسیر زمانی مشخص، معیارهای شفاف و گزارش عمومی دورهای بمنظور تقویت اعتماد اجتماعی انجام پذیرد، در غیر این صورت، اصلاحات ناپایدار و برگشتپذیر خواهند بود.
اصلاح یارانههای انرژی یک پروژه صرفاً قیمتی نیست، بلکه نیازمند سازوکار سیاستی، بودجهای، ارتباطی و نهادی است و بدون مدیریت اقتصاد سیاسی، در کشورها عملاً با شکست روبهرو میشود.ایران با وجود تفاوتهای نهادی و سیاسی با کشورهای آسیایی یا کشورهای نفتی، همچنان میتواند از تجربه جهانی درسهای مهمی بگیرد، اما هرگونه الگوبرداری باید با اصلاح ساختار بودجه، شفافسازی حسابداری انرژی و طراحی مسیر تدریجی و پایدار همراه باشد. این اصلاح اقتصادی یک فرآیند چندبعدی است: از یکسو باید به آثار مالی فاصله میان قیمت تولید و قیمت فروش داخلی و افزایش یارانه نامتقارن بر بودجه که موجب تشدید کسری بودجه، کاهش سرمایهگذاری عمومی و ضعف کارایی هزینهها توجه کرد و از سوی دیگر، آثار رفاهی بر خانوارها (شکاف طبقاتی بالا و افزایش نرخ فقر)، اهمیت دارد. نبود دادههای دقیق یکی از موانع اصلی اصلاح است، زیرا تا زمانی که حسابداری انرژی شفاف نباشد، اثر اصلاح بر بودجه و اقتصاد خانوارها بهدرستی قابلسنجش نخواهد بود، لذا اصلاح «نظام آماری و بودجهای» مقدمهای ضروری برای اصلاح قیمت انرژی بیان میباشد.
در انتها باید بیان داشت؛ اصلاح موفق یارانه انرژی تنها زمانی امکانپذیر است، که دولتها ابتدا تصویر دقیق و قابلاعتماد از بودجه، هزینه فرصت انرژی و آثار اجتماعی اصلاح داشته باشند و سپس مسیر اصلاح را بهصورت تدریجی، شفاف و همراه با اقناع اجتماعی اجرا کنند. این اصل در همه مطالعات معتبر جهانی بهعنوان بنیادیترین پیششرط مطرح شده و چالش اصلی امروزما، نبود داده دقیق، عدم شفافیت مالی انرژی، ضعف ارتباطی دولت و نبود یک برنامه تدریجی و قابل پیشبینی است. اصلاح یارانههای انرژی در ایران یک ضرورت اقتصادی و مالی است، اما تحقق آن بدون فراهمسازی زیرساخت دادهای، شفافیت بودجهای و طراحی تدریجی اصلاحات امکانپذیر نخواهد بود.
[۱] . MoF Malaysia, 2015
